FICHAMENTO DE TEXTO: "ORGANIZAÇÃO DO ESTADO"

Série acadêmica

FICHAMENTO do capítulo "Organização do Estado", p. 847-894, In: MENDES, G. Ferreira. COELHO, I. Mártires. GONET, P. Gustavo. Curso de Direito Constitucional. 4ª ed. São Paulo: Saraiva, 2009.

I - ESTADO FEDERAL

HISTÓRIA

Com origem nos Estados Unidos, o federalismo surgiu na constituição de 1787, para atender as necessidades de governo eficiente em um vasto território recém-libertado e com ideais republicanos, após curto período da Confederação, desde a Revolução de 1776.

Durante a Confederação, ouve dificuldades tributárias, financeiras e jurídicas. As deliberações do Congresso transformavam-se em meras recomendações. Não havia um tribunal supremo. Inviabilizou-se a manutenção dos Estados Soberanos.

A genuína Federação formada por Estados-membros autônomos entregou a uma nova entidade, a União, poderes para exercer as tarefas necessárias ao bem comum. Os Estados passaram a compor a vontade da União pelo Senado.

CARACTERÍSTICAS BÁSICAS DO ESTADO FEDERAL

SOBERANIA E AUTONOMIA

Soberania, no federalismo, é atributo do Estado Federal, ao assumir o poder de autodeterminação plena, não condicionado a nenhum outro poder, externo ou interno.

Autonomia implica em capacidade de autodeterminação dentro do círculo de competências traçado pelo poder soberano, o que importa em descentralizar o poder administrativa e politicamente.

Sobre um mesmo território e sobre seus habitantes, há uma dupla esfera de poder normativo, incidindo duas ordens legais, a da União e a do Estado-membro, tendo este, capacidade de autoconstituição, desde que sujeita às diretrizes da Constituição Federal.

EXISTÊNCIA DE UMA CONSTITUIÇÃO FEDERAL

A Federação gira em torno da Constituição Federal, que, além de atuar como fundamento de validação de todo o sistema jurídico, é o seu instrumento regulador.

No Estado Federal, os Estados-membros se unem por meio de uma Constituição Federal, ao passo que, na Confederação, os Estados soberanos se ligam por um tratado de direito internacional.

RAPARTIÇÃO DE COMPETÊNCIAS PREVISTA CONSTITUCIONALMENTE

Consiste na atribuição, pela Constituição Federal, a cada ordenamento de uma matéria que lhe seja particular.

Concebido entre as esferas do federalismo, impõe a adoção de mecanismos que aumente a eficácia da atuação estatal, impedindo conflitos e desperdícios de esforços e recursos. Para tanto, as constituições prevêem uma repartição de rendas que torna viva a autonomia e habilita os Estados-membros no cumprimento de suas competências.

O tipo de federalismo adotado, quanto às repartições de competências, pode ser centrípeto (centralizador) ou centrífugo (descentralizador), conforme, ele concentre as competências na União ou opte por distribuir mais o poder em favor dos Estados-membros.

A classificação das repartições de competências refere-se a dois modelos básicos: o clássico, oriundo da Constituição norte-americana, que confere à União poderes enunciados, restando aos Estados-membros os não explicitados; e o modelo moderno, em que se enumeram competências exclusivas do poder central e uma comum ou concorrente, a ser explorada pela União e pelos Estados-membros.

Outra classificação é a que considera a repartição horizontal, enfocando três soluções possíveis, uma enumera exaustivamente as competências de cada esfera da Federação, outra discrimina somente as da União, deixando os Estados-membros com as que restarem, e a última, relaciona apenas os poderes dos Estados-membros, o que sobrar compete à União.

PARTICIPAÇÃO DOS ESTADO-MEMBROS NA VONTADE FEDERAL

A participação dos Estados-membros é garantida pelo Senado Federal, que possui representação paritária, em decorrência do princípio da igualdade jurídica, o que contrabalança o prestígio dos Estados mais populosos.

INEXISTÊNCIA DO DIREITO DE SECESSÃO

É freqüente, nos textos constitucionais, a recomendação de indissolubilidade do laço federativo, na medida em que os Estados-membros não são soberanos.

CONFLITOS: O PAPEL DA SUPREMA CORTE E A INTERVENÇÃO FEDERAL

Os conflitos entre os Estados-membros e entre qualquer deles e a União devem ser levados a uma corte nacional, prevista na Constituição.

Em caso de falha da solução judiciária ou não sendo jurídico o conflito, o Estado Federal dispõe do instituto da intervenção federal, importando na suspensão temporária das normas constitucionais a que se refere à autonomia da unidade atingida.

CONCEITO ABRANGENTE DE ESTADO FEDERAL

No Estado Federal, distingue-se, por meio da repartição de competências entre o governo central e os locais, uma organização descentralizada, administrativa e política, determinada pela Constituição Federal, em que os Estados-membros, sem direito à secessão, participam das decisões da União. Há uma Suprema Corte e é prevista a intervenção federal, como medida de proteção física e jurídica da Federação.

POR QUE OS ESTADOS ASSUMEM A FORMA FEDERAL?

O federalismo tende a aceitar a convivência de grupos étnicos heterogêneos, em um território amplo, com línguas, culturas e paisagens geográficas diferentes, atuando como força a contrapor propensões centrífugas.

Também se constitui numa fórmula que reduz poderes centralizados ou centrípetos, quando se ouvem as diversas bases na tomada de decisões que afetam o País.

O Estado Federal traz segurança democrática, em que o poder é exercido por uma repartição horizontal de funções, diga-se, executiva, legislativa e judiciária, e também vertical, entre União e Estados-membros.

O ESTADO FEDERAL BRASILEIRO

A UNIÃO

É a aliança indissolúvel dos Estados-membros, que age em nome da Federação.

Edita leis nacionais, alcançando todos os habitantes e outras esferas federativas, e leis federais, sobre jurisdicionados da União.

Possui bens próprios, conforme a CF, art. 20.

Para fins administrativos, pode criar regiões segundo um mesmo complexo social e geográfico, visando ao desenvolvimento e à redução de desigualdades (CF, art. 43).

INTERVENÇÃO FEDERAL

Mecanismo drástico e excepcional que se destina a manter a integridade dos princípios constitucionais enumerados no art. 34, da CF, e a conferir eficácia à indissolubilidade da união dos Estados-membros.

Ao repelir a invasão estrangeira ou de um Estado-membro sobre outro, a intervenção garante a integridade nacional ou impede que alguma unidade imponha a sua vontade sobre outra.

A intervenção federal visa por fim à grave perturbação da ordem pública, no caso em que a desordem seja intensa e inusual e o Estado-membro não queira ou não consiga vencê-la de forma eficaz.

A intervenção deve garantir o livre exercício de qualquer dos Poderes nas unidades federativas, nas situações em que o poder seja impedido ou tenha dificuldade de funcionar.

Pode-se dar a intervenção por desorganização administrativa, levando o Estado-membro a não pagar suas dívidas criadas por mais de dois anos consecutivos; assim como por não entregar oportunamente as receitas tributárias dos Municípios.

Também pode haver intervenção para prover a execução de lei federal, ordem ou decisão judicial, nos casos em que a recusa à aplicação da lei gera prejuízo geral e que não caiba solução judiciária.

A intervenção federal busca resguardar os princípios constitucionais sensíveis, apesar da autonomia dos Estados-membros para se auto-organizarem. Tais princípios estão grafados nas alíneas do art. 34, VII, da CF.

            ENTES PASSÍVEIS DE INTERVENÇÃO FEDERAL

Pode recair sobre Estado-membro, Distrito Federal ou Municípios pertencentes a Território Federal.

            PROCEDIMENTO

Somente o Presidente da República tem a competência para decretar intervenção federal, podendo ser “ex officio” (CF, art. 34, I, II, III e V) ou por solicitação dos Poderes Executivo ou Legislativo estaduais, encontrando-se eles sob coação indevida. No caso do Poder Judiciário, só pode ser requisitada pelo STF (CF, art. 34, IV).

O decreto de intervenção deve ser aprovado pelo Congresso Nacional e especificar a amplitude, o prazo de duração e as condições de execução da medida e, sendo o caso, o nome do interventor.

A intervenção pode ser requisitada pelo STF ou STJ, no caso do inciso VI, art. 34, da CF, ou por meio do PGR perante o STF, no caso dos princípios constitucionais sensíveis. Nestes, não há discricionariedade para o Presidente da República e não cabe o controle do Congresso Nacional.

OS ESTADOS MEMBROS

Com governos próprios, desempenham as funções dos três poderes: Executivo, Legislativo e Judiciário. Possuem bens próprios.

Mediante aprovação da população interessada e pelo Congresso Nacional, os Estados-membros podem incorporar-se uns aos outros ou desmembrar-se em novos Estados ou Territórios Federais.

Editam e executam normas com autonomia dentro de sua competência legislativa.

A Constituição Federal disciplina as eleições para os Poderes Executivo e Legislativo, seu funcionamento, aspectos de remuneração dos seus titulares e estende aos deputados estaduais a imunidade e inviolabilidade dos parlamentares do Congresso Nacional. Segundo a Carta Maior, não é possível o sistema bicameral nos Estados.

O governador só será processado pelo STJ com autorização da Assembléia Legislativa, mas não é imune a processo criminal por atos estranhos à função.

A intervenção estadual nos Municípios deve garantir, nestes, a administração democrática.

PODER CONSTITUINTE DOS Estados-membros

Este poder é derivado do originário, por retirar sua força da CF, fonte de sua legitimidade. Não é um poder soberano e sim autônomo.

O conflito entre norma do poder constituinte do Estado-membro com regra do constituinte originário decide-se pela predominância desta e inconstitucionalidade daquela.

AUTO-ORGANIZAÇÃO DO ESTADO-MEMBRO E PROCESSO LEGISLATIVO

Ante o silêncio da Constituição Federal sobre as regras do processo legislativo estadual, em especial a reserva de iniciativa, a jurisprudência do STF julgou que os Estados estivessem obrigados a cumprir as regras básicas do processo legislativo.

As matérias reservadas ao Chefe do Executivo são reguladas, nos Estados, com iniciativa do governador.

SEPARAÇÃO DOS PODERES E PRINCÍPIO DA SIMETRIA

O padrão de tripartição dos poderes tornou-se a fonte mais questionada em ação direta de inconstitucionalidade, para invalidar normas dos Estados membros.

O STF tem preservado, em muitos julgados, a separação dos poderes, guardando estreita semelhança com o previsto na CF, podendo-se falar em princípio da simetria, o que obriga o constituinte estadual a seguir as recomendações do constituinte federal.

Assim, a adoção do parlamentarismo pelo Estado-membro foi julgada imprópria por ferir o princípio da separação dos poderes.

O princípio da simetria, todavia, não é absoluto, valendo o registro de que os Estados-membros não podem repetir a CF, quando esta previu a revisão constitucional em turno único e por maioria absoluta.

LIMITAÇÃO DA COMPETÊNCIA LEGISLATIVA RESERVADA DA UNIÃO

O Estado-membro não pode regular assuntos que sejam objeto de competência da União.

Assim, o STF julgou inconstitucional norma constitucional de Estado-membro que dava estabilidade aos empregados de empresas estatais, por considerar tema de legislação trabalhista, da competência da União Federal.

MUNICÍPIOS

Muitos autores defendem que os Municípios são integrantes da Federação, porquanto contam com o poder de auto-organização, por meio de lei orgânica, além de contar com autonomia executiva e legislativa.

Por outro lado, há razões contrárias, pois não há participação dos Municípios na formação da vontade federal por meio do Senado Federal; não mantêm um Poder Judiciário; a intervenção nos Municípios não está a cargo da União, mas do Estado-membro; e a competência do STF para resolver pendências das entidades federadas não inclui os Municípios como parte da lide.

Mediante lei estadual, plebiscito junto à população envolvida, estudos de viabilidade e limitações de calendário impostas por lei complementar federal, os municípios podem ser criados, fundidos ou desmantelados (CF, art. 18, § 4º).

DISTRITO FEDERAL

Constituído para abrigar a sede da União, o Distrito Federal não se confunde com o Estado-membro nem com o Município, tendo características dos dois.

Não organiza o Poder Judiciário, o Ministério Público, a Defensoria Pública, as polícias civil e militar e o corpo de bombeiros, que ficam a cargo da União.

Regido por lei orgânica, goza de autonomia para se auto-organizar, tendo atribuições de autogoverno e autolegislação de sua competência exclusiva. O Procurador Geral do DF está na sua esfera de organização.

Está sujeito à intervenção federal, possui representantes no Senado; o Poder Legislativo é exercido pela Assembléia Legislativa, composta por deputados distritais.

TERRITÓRIOS

Não existem Territórios no Brasil, embora a Constituição permita a sua criação por lei complementar federal (CF, art.18, § 2º). Seriam unidades administrativas da União sem autonomia.

A REPARTIÇÃO DE COMPETÊNCIAS NA CONSTITUIÇÃO DE 1988

A repartição de competências se dá de forma tanto horizontal como vertical, no que concerne aos âmbitos legislativos e administrativos.

COMPETÊNCIA DA UNIÃO

Abrange temas que envolvem o exercício de poderes de soberano ou que são objeto de atenção do governo central por razões de segurança ou eficiência.

As competências materiais exclusivas da União não são esgotadas no art.21, da CF.

COMPETÊNCIA DE LEGISLAÇÃO PRIVATIVA DA UNIÃO

Listada no catálogo do art. 22, da CF, esta competência abrange os assuntos mais relevantes à vida social do País.

O parágrafo único prevê que lei complementar federal pode autorizar Estados-membros a legislarem sobre matérias do referido artigo, entretanto, nunca de forma integral, podendo retomar a qualquer tempo a competência.

COMPETÊNCIA RELATIVA AOS PODERES RESERVADOS DOS ESTADOS

Aos Estados-membros foram atribuídos os poderes reservados e não vedados pela Constituição, art. 25. Estes poderes são os chamados residuais.

Algumas competências foram explicitas como a exploração de serviços de gás canalizado e instituição de regiões metropolitanas, assim como as matérias tributárias do art. 155, da CF.

COMPETÊNCIA COMUM MATERIAL DA UNIÃO, DOS ESTADOS-MEMBROS, DO        DF E DOS MUNICÍPIOS

São as chamadas competências concorrentes administrativas, listadas no art. 23, da CF, estando os entes da Federação aptos a desenvolvê-las.

Com o fim de evitar conflitos e dispersão de recursos e esforços, foi prevista lei complementar que disporá sobre a cooperação entre os entes. Pode-se cogitar do critério da preponderância de interesses mais amplos, o que favorece a União.

COMPETÊNCIA LEGISLATIVA CONCORRENTE

Condomínio legislativo de que resultam normas gerais, editadas pela União, e específicas, editadas pelos Estados-membros, conforme art. 24, da CF.

As normas gerais são não-exaustivas, princípios amplos, que podem ser editadas suplementarmente pelos Estados em caso de lacunas. Se a União vier a editar a norma faltante, a lei estadual tem eficácia suspensa no que contrariá-la.

COMPETÊNCIA DOS MUNICÍPIOS

Ao reconhecer o poder de auto-organização dos Municípios, reconhece-lhes o poder constituinte, expresso nas leis orgânicas (CF, art.29).

Quanto às demais competências, uma parte foi enumerada explicitamente pela CF, como a do art. 29, IV e a do art. 144, § 8ª. Outras, implícitas, resultam do art. 30, I, assuntos de interesses locais, que são de natureza privativa.

O Município pode suplementar a legislação federal e estadual, desde que de interesse local e que não as contrarie. Mas a superveniência de lei federal ou estadual contrária à municipal suspende sua eficácia.

INEXISTÊNCIA DE HIERARQUIA ENTRE LEI FEDERAL E ESTADUAL

Não há que se falar em hierarquia entre leis federais sobre leis estaduais, e sim divisão de competências, existindo inconstitucionalidade na invasão da competência de um pelo outro.

Competência privativa ou exclusiva

Parte da doutrina diferencia a competência privativa da exclusiva, de maneira que a última não pode ser delegada.

O autor prefere a corrente que considera a mesma ideia para ambos os termos.

CONFLITOS JURÍDICOS NO ESTADO FEDEAL BRASILEIRO

A atribuição da função de uniformizar o entendimento da legislação infraconstitucional federal é dada ao STJ, enquanto o STF se encarrega dos temas constitucionais, assim como das representações para fins interventivos.

No seu art. 102, I, f, a Constituição concede ao STF a competência originária para julgar conflitos entre União e Estados-membros, ou entre uns e outros, incluindo as entidades da administração indireta respectivas. Nestas últimas, se causarem instabilidade ao equilíbrio federativo.

Exclui-se do STF as causas pertinentes a essas pessoas políticas e um município.

II - PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

INTRODUÇÃO

No art. 37, caput, a Constituição de 1988 explicita os princípios que regem a Administração Pública: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. Existem outros implícitos, como o interesse público.

Além desses, a Lei 9.784/99 traz os seguintes: finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica e o próprio interesse público já citado.

Como um conjunto de princípios e algumas regras, o sistema constitucional da Administração Pública foi instituído para garantir a ordem e a unidade internas, com o objetivo de os órgãos e entidades atuarem em harmonia no cumprimento dos seus fins.

As lides administrativas são levadas principalmente ao STF para que se decida a conformidade com os princípios constitucionais.

ESTRUTURA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Optou-se pelo sistema descentralizado da administração, em que vários órgãos e entidades, com diferentes competências, realizam as atividades administrativas.

A doutrina distingue, sem consenso, entre Administração Pública direta e indireta.

A Administração direta da União é regulada pela Lei 9.649/98, que se dedica à organização da Presidência da República e dos Ministérios.

A Administração indireta, conforme o Decreto-Lei 200/67, é composta por autarquias, sociedades de economia mista, empresas públicas e fundações públicas.

As autarquias são pessoas jurídicas de direito público com capacidade exclusivamente administrativa, são autônomas, mas submetidas ao controle da Administração direta.

O regime jurídico das autarquias destaca-se pela obrigatoriedade de lei de criação (art. 37, XIX, da CF) e pela sua tutela à Administração direta.

Esse ente também é controlado pelo Tribunal de Contas da União, que é competente para julgar as contas dos seus administradores (art. 71 e parágrafos, da CF).

A responsabilidade da autarquia é direta, atuando o Estado de forma subsidiária e, pelo art. 37, § 6º, da CF, ela pode usar o direito de regresso contra o responsável pelo dano, comprovados dolo ou culpa.

As fundações públicas são pessoas jurídicas de direito público, criadas por lei, têm autonomia administrativa e são custeadas com recursos da União e de outras fontes. Alguns autores as consideram simplesmente autarquias, pois todo o regime jurídico relacionado a estas entidades são a elas aplicadas.

As empresas públicas são pessoas jurídicas de direito privado, criadas por lei, como instrumento de ação do Estado (art. 37, XIX e XX, da CF) para exploração de atividades econômicas de seu interesse. Têm patrimônio próprio e capital da União.

As sociedades de economia mistas são pessoas jurídicas de direito privado, criadas por lei, também como instrumento de ação do Estado, porém constituídas sob a forma de sociedade anônima, tendo a União ou entidade da Administração direta a maioria das ações com direito a voto.

Segundo Celso Bandeira de Mello, as empresas públicas podem adotar qualquer forma societária, já as sociedades de economia mista estão obrigadas à forma de sociedade anônima (art. 5º, do Dec.-Lei 200/67); as lides em que aquela faça parte são de competência da Justiça Federal (art. 109, I, da CF), e quanto a esta, a competência é da Justiça Estadual; as empresas públicas estão sujeitas a falência, enquanto as de economia mista não estão.

Todos os princípios constitucionais da Administração Pública, explícitos e implícitos, se aplicam aos entes da Administração indireta, inclusive às autarquias especiais, agências reguladoras.

princípios constitucionais da Administração Pública

LEGALIDADE

Este princípio (CF, art. 37, caput) abrange o postulado da supremacia da lei, que vincula a Administração ao Direito, e o princípio da reserva legal (CF, art. 5º, II), em que qualquer intervenção na esfera individual deve ter autorização da lei.

Caracterizam-se como ilegítima delegação legislativa regulamentos, instruções e portarias dos órgãos administrativos, os quais inovam indevidamente, ao impossibilitar a conclusão de que direito, dever, obrigação ou limitação incidentes sobre alguém não foram instituídos na lei regulamentada.

Para impedir isso, o Legislativo e o Judiciário devem verificar se os dispositivos formulados contêm os elementos que identifiquem a sua finalidade e o conteúdo da decisão para o caso real.

IMPESSOALIDADE

Este princípio incumbe a Administração Pública de desempenhar suas funções sem considerar os interesses pessoais, próprios ou de terceiros, salvo quando essas pretensões, corroboradas pelo ordenamento jurídico, concretizem o interesse geral.

MORALIDADE

O direito positivo reverencia o princípio da moralidade, na medida em que destaca, em determinados atos ou setores da vida social, não só o agir juridicamente correto, mas também eticamente intangível.

Este princípio densifica o conteúdo dos atos jurídicos em um grau tão alto que não observá-lo pode configurar improbidade administrativa, provocando as consequências previstas no art. 37, § 4º, da CF.

PUBLICIDADE

Todo ato da administração deve ser transparente, pois é de interesse público.

Como prepostos da sociedade, os agentes públicos devem estar sempre abertos à inspeção social, o que só é possível com a publicidade dos seus atos.

EFICIÊNCIA

O princípio exige que os gestores públicos se esforcem nas suas funções, otimizando tempo e recursos para a satisfação das múltiplas necessidades da sociedade.

Ele alerta e adverte contra os vícios da máquina administrativa, tendente a privilegiar-se, ao sobrevalorizar os meios e sacrificar os fins pelos quais foi instituída.

RESPONSABLIDADE CIVIL DO ESTADO

A responsabilidade civil do Estado passou por várias fases. Na primeira delas, de concepção absolutista, o Estado não podia ser responsabilizado por seus atos.

A fase civilista, sob a qual começa a se firmar a responsabilidade da Administração Pública por atos de gestão, comprovada a culpa ou o dolo do agente, já podia ser constatada na Constituição de 1824, com o advento da teoria subjetivista da responsabilidade civil do Estado.

Com a fase de publicização, desenvolveu-se a teoria objetiva do risco administrativo, em que a idéia de culpa administrativa é trocada pela de nexo de causalidade, detalhando somente a relação entre a conduta do agente e dano causado.

Atualmente está em voga a responsabilidade civil objetiva do Estado, que, se for baseada na teoria do risco integral, não permite investigar as circunstâncias e os elementos subjetivos da conduta do agente, podendo ocorrer práticas excessivas.

O autor se diz preocupado com a banalização da responsabilidade civil do Estado, defendendo uma singularidade no reconhecimento do direito de indenização pelo dano causado pelo Poder Público. Ele afirma que não se pode perder de vista o fato de que a responsabilidade civil é de toda sociedade para malfeitos de um agente público.

Nesse sentido, trabalha-se o conceito de direito de regresso (art. 37, § 6º, da CF), em caso de dolo ou culpa a ser provado pela Administração, o que constitui responsabilidade subjetiva do agente público. Não há por que se insistir, neste caso, na teoria da responsabilidade objetiva do Estado e do risco integral.

A Administração Pública só pode ser responsabilizada pelos danos provocados por fenômenos da natureza ou por fato de terceiros, se ficar provado que houve omissão ou atuação deficiente, e sua responsabilidade decorrerá da teoria da culpa anônima ou falta de serviço, e não da teoria objetiva.

A responsabilidade objetiva se configura mediante três requisitos: ação atribuível ao Estado; dano causado a terceiros; e nexo de causalidade entre eles.

De outro modo, para se imputar ao Poder Público a responsabilidade objetiva em face da teoria do risco-proveito, não se questiona se sua atuação foi legítima ou ilegítima, o relevante é o dano sofrido pelo sujeito passivo da relação.

O dever de indenizar dano oriundo de cumprimento de atos legislativos ou administrativos depende da declaração prévia e judicial da inconstitucionalidade da lei correspondente.